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Jürgen Weber: Neue Steuerung 2.0 – Zielorientierung erfolgreich umsetzen

Rede von Prof. Dr. Dr. h.c. Jürgen Weber, Direktor des Instituts für Management und Controlling der WHU-Otto Beisheim School of Management beim Spitzengespräch "Zielorientierte Steuerung in der deutschen Verwaltung" am 29.09.2014 in Berlin

Datum 29.09.2014
Es sprach Prof. Dr. Dr. h.c. Jürgen Weber

Foto Professor Jürgen Weber Professor Jürgen WeberProfessor Jürgen Weber Quelle: WHU Vallendar

- Es gilt das gesprochene Wort -

Meine sehr verehrten Damen und Herren,

auch ich möchte Sie sehr herzlich hier in den Räumen der Deutschen Bundesbank in Berlin begrüßen und in den nächsten Minuten unser heutiges Thema aus meiner Sicht kurz einordnen. Dabei geht es mir auch darum, einige Aspekte herausarbeiten, die wir in der anschließenden Podiumsdiskussion näher beleuchten wollen.

Das Spitzengespräch steht unter dem Leitthema "Zielorientierte Steuerung in der deutschen Verwaltung". Was verbirgt sich hinter diesem Begriff genau?

Die öffentliche Verwaltung greift hier auf ein bewährtes Steuerungskonzept der Privatwirtschaft zurück. Unternehmen richten sich an Zielen aus, die sie mit ihren Eigentümern vereinbaren. Diese Ziele werden für die unterschiedlichen Bereiche des unternehmerischen Handelns konkretisiert. Aufgabe der Führungskräfte ist es, diese Ziele für sich und die Mitarbeiter greifbar zu machen und mit ihrer Hilfe umzusetzen. Mit anderen Worten: Das Ziel ist vorgegeben, der Weg dahin aber nicht im Detail festgelegt. Diesen Weg zu bestimmen und dann konsequent zu beschreiten, macht den Kern der Führungstätigkeit in einem Unternehmen aus.

Warum lassen die Eigentümer dem Management einen solch großen Spielraum? Der Grund ist einfach: Ihnen ist es schlichtweg unmöglich, den Weg zur Zielerreichung im Voraus selbst festzulegen. Dasselbe gilt für den Vorstand bzw. die Geschäftsführung. Zu komplex und zu dynamisch ist das, was Unternehmen tun und tun müssen, um im Wettbewerb zu bestehen. Es ist heute unmöglich, alles von der Spitze aus im Voraus zu regeln.

In einer solchen Situation müssen Anteilseigner und Unternehmensleitung auf die Fähigkeiten ihrer Führungskräfte auf den unterschiedlichen Ebenen des Unternehmens bauen. Sie müssen vertrauen, dass die Führungskräfte eigenständig den Weg zur Zielerreichung finden.

Den Führungskräften kommt aber noch eine weitere Aufgabe zu: Ihr Wissen über die richtigen Wege zur Zielerreichung ist auch in hohem Maße hilfreich dafür, die richtigen Ziele zu setzen. Ziele müssen nicht nur ambitioniert und motivierend, sondern auch realistisch sein. Von oben gesetzten Zielen sagt man nach, dass sie häufig weit an ihrer praktischen Umsetzbarkeit vorbeigehen. Führungskräfte auf allen Ebenen der Organisation sind deshalb eng in den Zielfindungsprozess einzubinden. Top-down gesetzte Ziele werden mit den Möglichkeiten auf operativer Ebene abgeglichen. Deshalb ist der Planungsprozess in Unternehmen sehr aufwändig und bezieht alle Führungsebenen mit ein.

Das Prinzip der Zielorientierten Steuerung ist auch im öffentlichen Bereich nicht unbekannt. Ein prägnantes Beispiel liefert die Unterscheidung von Befehls- und Auftragstaktik im Bereich der Streitkräfte. Zielorientierte Steuerung ist aber nicht das derzeit im öffentlichen Sektor vorherrschende Prinzip. Der Verwaltung ist vielmehr der zu beschreitende Weg vorgegeben. Die Ziele, die mit diesem Weg erreicht werden sollen, spielen dann für die Verwaltung nur noch eine untergeordnete Rolle. Wenn der Weg festliegt, wird das Ziel automatisch erreicht – diese Denkweise hat sich in der öffentlichen Verwaltung weit verbreitet.

Den Weg und nicht das Ziel zu bestimmen, hat zwei wichtige Vorteile. Einer von diesen besteht in der Möglichkeit, umfassendes Wissen in die Festlegung des Weges einzubringen, Wissen, das der einzelne Mitarbeiter nicht hat bzw. das von ihm nicht erwartet werden kann. Ganz in dieser Intention haben Unternehmen in der Vergangenheit viele Leistungsprozesse optimiert und standardisiert. Ein Teil der Wege, die Ziele zu erreichen, ist also auch in Unternehmen ex ante vorbestimmt.

Der zweite Vorteil ist für die öffentliche Verwaltung von noch größerer Bedeutung: Festgelegte Wege sichern die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns; eine ungleiche Behandlung der Bürger wird dadurch ebenso vermieden wie unzulässige Eingriffe in seine Rechte. Beide Vorteile zusammen machen es nachvollziehbar, warum die öffentliche Verwaltung so lange und so erfolgreich auf Regelungen gebaut hat.

Nicht das Ziel, sondern den Weg festzulegen, ist jedoch nicht der Königsweg zur Steuerung komplexer Organisationen, weil dieses Vorgehen mit einem wesentlichen Problem behaftet ist: Den Weg im Detail vorzugeben, erfordert ein hohes Maß an Wissen und ist deshalb sehr aufwändig. Dies gilt insbesondere dann, wenn sich das zu Regelnde verändert, neue Schwerpunkte gesetzt werden müssen, sich Prioritäten verschieben, finanzielle Mittel knapp werden. Der Detailgrad der vorhandenen Regelungen bildet eine hohe Barriere dafür, sich den Veränderungen der Umwelt ständig anzupassen. Damit wächst aber die Gefahr, dass die Regeln nicht mehr passen, dass das, was hinter den Regeln steht, nämlich das zu verfolgende Ziel, aus dem Blickfeld gerät. Genau diese Gefahr ist der zentrale Grund dafür, auch für öffentliches Handeln eine Zielorientierte Steuerung zu fordern.

Natürlich stand die Welt noch nie still. Dennoch sind wir uns vermutlich alle einig, dass die moderne Gesellschaft aktuell ein ganz neues Niveau an Dynamik erreicht hat. Ökonomische Krisen folgen in immer kürzeren Abständen aufeinander, das Wort "Volatilität" hat sich vom Fremdwort zu einem häufig benutzen Begriff im normalen Wortschatz eines Unternehmen entwickelt. In gesellschaftlich-politischer Hinsicht sind die Veränderungsgeschwindigkeit und die Unsicherheit der Veränderungsrichtung keinesfalls geringer. Die öffentliche Verwaltung muss sich auf immer neue Anforderungen der Bürger einrichten. Schließlich ist angesichts des vereinten Europas auch Konkurrenz kein Fremdwort mehr. Die Deutsche Bundesbank liefert hierfür ein gutes Beispiel. Die Anforderungen an die Verwaltung steigen erheblich.

Diese Herausausforderungen gewinnen durch einen weiteren Aspekt deutlich an Brisanz: Die knappen finanziellen Mittel. Auch dieses Phänomen ist zwar alles andere als neu. In der Vergangenheit ist der Staat aber häufig den Weg zusätzlicher Verschuldung gegangen. Schmerzhafte Auswahlentscheidungen konnten dadurch vermieden werden. Nun gilt die Schuldenbremse. Hält sie dem zu erwartenden Druck stand, wird sie die öffentliche Verwaltung tiefgreifend verändern – und sie tut das schon heute.

Verwaltung und Politik müssen sich deshalb intensiv mit zwei Fragen auseinandersetzen. Die erste lautet: Wie kann innerhalb bestehender Aufgaben eine höhere Wirtschaftlichkeit erzielt werden? Alternativen sind zu erarbeiten und zu bewerten. Hier geht es primär um neue Wege der Aufgabenerfüllung. Die zweite Frage lautet: Welche alten Aufgaben können wegfallen, welche neuen sollen hinzukommen, welche Aufgaben sind zu priorisieren?

Weitreichende politische Entscheidungen stehen an, die primär die Ziele betreffen, denen die Verwaltung folgen soll. Auch diese beiden Themen sind zwar nicht wirklich neu; Rationalisierung und Aufgabenkritik gehören schon seit langem zum "Standardgeschäft" der öffentlichen Verwaltung. Neu ist die Intensität, die nun erforderlich ist, ebenso wie die Ernsthaftigkeit, hier Erfolge zu erzielen.

Wie können Politik und Verwaltung diese Probleme lösen? Letztlich geht es darum, das für die Veränderungen erforderliche Wissen aufzubauen und umzusetzen, Wissen darüber, welche Ziele anzustreben und welche Wege zu ihrer Erreichung zu gehen sind. Die Politik kann dieses Wissen alleine nicht generieren, egal, wie viele Berater sie dazu heranziehen mag. Die Aufgabe ist nur zu bewältigen, wenn die Führungskräfte der öffentlichen Verwaltung hinzugezogen werden. Sie müssen beauftragt werden, die besten Wege zu suchen, sie müssen aufgefordert werden, die möglichen politischen Ziele zu beurteilen, sie sind als kompetente Ratgeber der Politik zu positionieren, nicht als ihre Befehlsempfänger.

Der beste Weg, meine Damen und Herren, der Politik das Wissen der Verwaltung zugänglich zu machen, besteht nun exakt darin, zielorientiert zu steuern! Hiermit wird ein systematischer Zusammenhang zwischen dem Handeln der Verwaltung und den von ihr zu erfüllenden Zielen hergestellt. Zielvorstellungen müssen operationalisiert werden, um ihre Erreichung sichtbar zu machen. Abweichungen zwischen dem Gewollten und dem Erreichten müssen erkannt werden. Dieses Wissen führt zu Maßnahmen, sei es auf der Seite der Zielumsetzung, im Finden veränderter oder neuer Wege, sei es im Bereich der Ziele selbst. Gleichzeitig kann damit die Tätigkeit der Verwaltung auch dem Bürger gegenüber transparenter werden, was für die Akzeptanz der Politik hilfreich ist.

Zielorientierte Steuerung betrifft aber nicht nur den Wissensaustausch zwischen Politik und Verwaltung, sondern auch den Wissensaustausch in der Verwaltung selbst. Zielorientierte Steuerung setzt entsprechende Planungs- und Kontrollroutinen voraus. So sollte z.B. regelmäßig über Ziele und Zielerreichung geredet werden, nicht nur auf organisationaler Ebene, sondern auch auf Ebene der Abteilungen und Mitarbeiter. Führungskräfte müssen sich abstimmen, gemeinsam um knappe Mittel ringen. Individuelles Wissen wird dabei ausgetauscht, gemeinsames erworben. Bessere Lösungen werden möglich.

Der Weg zu einem solchen systematischen Wissensaustausch, zu einer zielorientierten Steuerung, ist natürlich nicht einfach und braucht Zeit. Auf der einen Seite muss die Politik der Verwaltung eigene Handlungsspielräume gewähren und bewusst Freiheitsgrade zulassen. Dies setzt ein bestimmtes Verständnis der Rolle der Verwaltung voraus: Ein rein ausführender, passiv-dienender Charakter ist ungeeignet, um die genannten Herausforderungen zu bewältigen. Auf der anderen Seite muss die Politik auch weiterhin ihre Führungsverantwortung wahrnehmen; Ziele zu setzen bleibt Sache der Politik.

Herausfordernd ist Zielorientierte Steuerung auch für die Führungskräfte in der Verwaltung. Sie müssen ihre neue Aufgabe gegenüber der Politik akzeptieren und dieser gerecht werden. Sie müssen Verantwortung dafür tragen, dass die Politik gute Ziele setzt, indem sie ihr Wissen an die Politik zurückgeben.

Führungskräfte in Politik und Verwaltung müssen zudem lernen, wie die Zielorientierte Steuerung genau funktioniert. Dies beginnt mit der Konkretisierung und Operationalisierung der Ziele. Beides fällt nicht leicht, weil die öffentliche Verwaltung viele Aufgaben erfüllt, für die eine adäquate Messung schwer fällt. Unternehmen haben es mit ihrer Ausrichtung auf finanzielle Ziele hier deutlich leichter. Schon deshalb wird die Zielorientierte Steuerung die bisherige Steuerung auch nicht ganz ersetzen. Es gilt kein "entweder oder", sondern ein "sowohl als auch". Ziele und Regeln werden beide gleichzeitig benötigt – genau wie in der Privatwirtschaft, in der es – wie bereits angesprochen – auch viele Regeln gibt. Das Zusammenspiel zwischen beiden ist ein sensibler Punkt für den Erfolg der Steuerung, es optimal zu gestalten ein Lernprozess.

Führungskräfte müssen weiterhin Erfahrung mit neuen Instrumenten sammeln, die sie informieren, ihnen helfen zu planen und aus Abweichungen zwischen Geplantem und Erreichtem die nötigen Schlüsse zu ziehen. Solche Instrumente alleine reichen aber nicht aus. Sie sind einzubetten in eine passende Organisationsumgebung und
-kultur, in der Raum für Fehler und Entwicklung gelassen wird. Auch die Anreize für die Führungskräfte sind schließlich an das Prinzip der Zielorientierten Steuerung anzupassen.

Das alles erfordert auch eine bestimmte persönliche Einstellung der Führungskräfte. Sie müssen ihre neue Rolle als Verantwortliche zur Ausschöpfung von Freiheitsgraden akzeptieren. Sie müssen hierzu auch kulturellen Wandel zulassen und selbst vorantreiben. Dies darf aber nicht mit einer Stigmatisierung der alten Verwaltung als schlecht und per se unwirtschaftlich Hand in Hand gehen. Die deutsche Verwaltung hat nicht nur im internationalen Vergleich einen hohen Leistungsstand, auf den wir stolz sein können. Trotzdem reicht das alte System aus den genannten Gründen nicht mehr aus. Wandel ist erforderlich, um auch weiterhin an der Spitze zu stehen.

Zielorientierte Steuerung verlangt also allen Beteiligten sehr viel ab. Deshalb sollte es auch nicht verwundern, dass es der Politik und der Verwaltung bisher nicht leicht gefallen ist, die Zielorientierte Steuerung umzusetzen. Das Thema wird in der öffentlichen Verwaltung schon seit gut drei Jahrzehnten diskutiert. International erfolgte diese Diskussion unter dem Begriff des "New Public Management". In Deutschland wurde das Konzept primär im Bereich der Kommunen umgesetzt. Als "Neue Steuerung" bezeichnet, wurden neue Grundprinzipien ebenso vermittelt wie neue Begriffe geprägt und neue Instrumente eingeführt. Um sich vom Status Quo genügend abzugrenzen, wurde die Unterschiedlichkeit deutlich herausgestellt und ein Festhalten an dem Gewohnten stark negativ belegt. Ein Beispiel hierfür ist die zum Teil fast schon emotional geführte Debatte um die Kameralistik.

Blickt man heute zurück, dann haben sich die Ideen des New Public Management weniger erfolgreich in die Praxis umsetzen lassen, als es das Konzept erwarten ließ. Ohne Zweifel gibt es viele positive Beispiele, allerdings auch viele Erfahrungen, die von großen Problemen, ja vom Scheitern der Reformbewegung berichten. Das gilt auch für Deutschland. Manche Initiativen sind über das Stadium von Versprechungen in gut gestalteten Hochglanzbroschüren nicht hinausgekommen. Viel Geld wurde für die Einführung von Instrumenten, insbesondere der Kosten- und Leistungsrechnung, in die Hand genommen, ohne wirkliche Veränderungen in der Verwaltungspraxis zu erreichen. Viele Reformprojekte schienen eher symbolischer Natur als wirklich ernst gemeint.
Auf der einen Seite ist Zielorientierte Steuerung also ein Konzept, das für Politik und Verwaltung der Schlüssel für die Lösung der heutigen und zukünftigen Steuerungsprobleme zu sein verspricht, auf der anderen Seite erscheint das Konzept als wenig praktikabel und kaum in hinreichender Weise umsetzbar. Wie kommt es zu diesem Widerspruch?

Zwei wesentliche Gründe sind hierfür verantwortlich. Zum einen müssen wir die Erkenntnis akzeptieren, dass grundlegende Veränderungen in Organisationen länger dauern, als man sich das wünscht und vorstellt. Selbst so etwas Einfaches wie ein Rechenverfahren (die Kapitalwertrechnung) hat in der Privatwirtschaft etwa 30 Jahre gebraucht, um sich als Standard durchzusetzen. Wir benötigen also einen langen Atem. Zum anderen sind im Prozess der Einführung Zielorientierter Steuerung viele Fehler gemacht worden. Zu vertrauen, dass neue Instrumente automatisch ein neues Denken und Handeln zur Folge haben werden, ist – freundlich ausgedrückt – blauäugig. Zielorientierte Steuerung erfordert ein generelles Umdenken, eine neue Perspektive, die weit über Instrumente und formelle Prozesse hinausgeht. Derart tiefgreifende Veränderungen funktionieren nicht von allein, sondern bedürfen eines dezidierten Change Managements, welches auch tiefgreifende Veränderungen für die Organisationskultur erwirken muss.

Dabei sind mehrere grundlegende Aspekte zu beachten. Ein starkes Commitment der Verwaltungsführung zählt ebenso dazu wie ein Mitnehmen und Einbinden der Beschäftigten und Führungskräfte. Ängste vor der Veränderung müssen ernst genommen werden. Genügend Zeit für das Erlernen des Neuen ist einzuräumen. Kurz: Erforderlich ist ein langfristig angelegtes, viele Jahre umfassendes Organisationsentwicklungsprojekt. Mit einem stark auf die Einführung von neuen Instrumenten ausgerichteten, straff durchgeplanten Projekt nach dem "Prinzip des Bombenwurfs" erreicht man nur Verwirrung und Reaktanz.

Langfristige Organisationsentwicklung ist ein komplexer Prozess, in dessen Verlauf man auf zahlreiche Barrieren stoßen kann. Insofern ist es verständlich, dass sich viele Verwaltungen aktuell noch scheuen, diesen Weg zu gehen. Sie brauchen Hilfestellung, und das nicht nur in konzeptioneller Hinsicht. Sie brauchen insbesondere Antworten auf ganz konkrete Fragen: Welche Schritte sind zu gehen? Und in welcher Reihenfolge? Was ist bei den einzelnen Schritten zu beachten? Wie passen die Schritte zu meiner Verwaltung? Nichts ist an dieser Stelle so hilfreich wie gute Erfahrungen anderer Verwaltungen, die zeigen, dass die Veränderung machbar ist und wie sie funktioniert. Wichtig ist aber auch, dass diese Erfahrungen kritisch reflektiert und in ein stimmiges Gesamtbild eingeordnet sind. Ein reiner Flickenteppich erweckt kein Vertrauen.

Genau an dieser Stelle setzt eine Aktivität an, die letztlich der Grund für unsere heutige Veranstaltung ist: Der Arbeitskreis "Steuerung und Controlling in öffentlichen Institutionen", den mein Kollege Bernhard Hirsch später noch näher vorstellen wird. In diesem Arbeitskreis haben sich 17 große öffentliche Organisationen zusammengefunden, die bereits einzelne Elemente der Zielorientierten Steuerung erfolgreich eingeführt haben – mit der Strategische Steuerung der Deutschen Bundesbank haben wir vorhin ein Beispiel kennengelernt.

In mehrjähriger Arbeit ist im Arbeitskreis ein Veränderungsmodell zur Einführung Zielorientierter Steuerung entstanden, das wir Ihnen später noch im Detail vorstellen werden. Es ist im Wesentlichen induktiv – also aus der praktischen Erfahrung vieler großer Verwaltungen heraus – entstanden, es wurde nicht normativ aus einer bestimmten theoretischen Perspektive abgeleitet – und genau darin liegt die Stärke des Modells. Bernhard Hirsch und ich hatten lediglich die Rolle von kritischen Moderatoren, die die gefundenen Lösungen vor dem Hintergrund bestehender wissenschaftlicher Erkenntnisse kritisch reflektierten. Herausgekommen ist ein zutiefst praktikables Konzept, das unserer Überzeugung nach genügend Hilfestellung leistet, den Weg zur Zielorientierten Steuerung erfolgreich zu gehen.

Dieser Rahmen wartet nun darauf, in den Verwaltungen zum Leben erweckt zu werden. Hier im Raum sitzen sehr viele hochrangige Führungskräfte, die die Einführung Zielorientierter Steuerung anstoßen und vorantreiben können und die zugleich unabdingbar sind, der Veränderung zum Erfolg zu verhelfen. Lassen Sie sich von den guten Beispielen, die hinter dem Rahmenkonzept stehen, anstecken! Gehen Sie denselben Weg, individuell für Ihr Haus ausgestaltet! Unterstützen Sie die Veränderung! Setzen Sie Impulse!

Aber auch die Politik ist heute hier prominent vertreten. Sie sollte zumindest zulassen, dass ihre Verwaltung den Weg in Richtung Zielorientierter Steuerung geht, besser aber noch diesen Weg einfordern und selbst mit vorantreiben. Wir hatten kein einziges Beispiel bei uns im Arbeitskreis, bei dem sich die Politik einer solchen Veränderung gegenüber versagt hat. Die Verwaltungen sind also weitgehend frei, den Weg zu gehen. Der Weg wird lang sein, aber er ist beherrschbar, wenn die von uns herausgestellten Aspekte berücksichtigt werden.
Die Ausrichtung an Zielen wird die bisherige Steuerung nicht komplett ablösen, sondern sie in einen anderen Rahmen einbinden. Es besteht somit kein Anlass für Ängste und auch kein Grund für die Aussage, dass die bisherige Steuerung schlecht war. Sie reicht nur nicht mehr aus! Die Einführung Zielorientierter Steuerung ist kein Hexenwerk, aber ein komplexer Veränderungsprozess, für den man einen guten Plan benötigt, in den man nicht hineinstolpern darf und der damit steht und fällt, ob es gelingt, die Beschäftigten mitzunehmen und ihnen die Ängste vor dem Veränderungsprozess zu nehmen. Der Mensch muss im Mittelpunkt stehen, nicht Instrumente oder formale Prozesse!

Die Führung in Politik und Verwaltung hat eine Schlüsselrolle in dem notwendigen Veränderungsprozess. Ohne das Commitment der Führungskräfte geht es nicht. Genug äußerer Druck ist vorhanden. Gute Argumente für eine Zielorientierte Steuerung auch, ebenso wie gute Beispiele. Wenn wir Sie heute überzeugen können, entsprechend zu handeln, haben wir das Ziel der Veranstaltung erreicht!

Drei exponierte Führungspersönlichkeiten werden auch die gleich beginnende Podiumsdiskussion prägen. Dies ist zum ersten der Bundesminister des Inneren, Dr. Thomas de Maizière, der mit der Steuerungsthematik als Dienstherr vieler großer Bundesbehörden vertraut ist und zugleich als "Verwaltungsminister" den Rahmen vorgibt, in dem sich Verwaltungshandeln auf Bundesebene abspielt. Herzlichen Dank, dass Sie Zeit gefunden haben, mit uns zu diskutieren und seien Sie ganz herzlich begrüßt.

Zum zweiten freue ich mich, Herrn Minister Jens Bullerjahn hier auf dem Podium begrüßen zu können, der als Finanzminister eines finanziell nicht gerade auf Rosen gebetteten Bundeslandes eine Vielzahl unangenehmer Auswahlentscheidungen treffen muss und für den Zielorientierte Steuerung ein sehr hilfreiches Steuerungskonzept sein könnte. Herzlichen Dank auch für Ihre Bereitschaft, hier mitzuwirken.

Die dritte exponierte Führungspersönlichkeit ist Frank Weise, der mit der Bundesagentur für Arbeit eine der größten öffentlichen Verwaltungen in Deutschland leitet. Er hat in der Bundesagentur Zielorientierte Steuerung eingeführt und über ein Jahrzehnt gefestigt und weiterentwickelt und kann entsprechend auf einen reichen Fundus von Erfahrung zurückgreifen. Auch an ihn ein herzliches Willkommen und herzlicher Dank dafür, hier dabei zu sein.

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