Die Federführung für die Erarbeitung eines Gesetzentwurfs liegt bei dem Ressort, dem das Sachgebiet nach der Geschäftsverteilung der Bundesregierung zugewiesen ist. Die Geschäftsverteilung erfolgt durch Organisationserlass des Bundeskanzlers.
Das federführende Ressort – und dort die zuständige Organisationseinheit, die mit der Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens beauftragt ist – trägt die Gesamtverantwortung für die fachlichen Belange und die Einhaltung eines ordnungsgemäßen Verfahrens. Das Verfahren richtet sich nach der GGO.
Im Regelfall findet im Prozess der Erarbeitung des Regierungsentwurfs eine Rückkopplung zwischen der zuständigen Organisationseinheit und der Leitung des Ressorts statt. So kann beispielsweise eine Leitungsvorlage zur Notwendigkeit einer gesetzlichen Neuregelung und zu deren Zielen zu Eckpunkten des Vorhabens oder zu beabsichtigten Konsultationen notwendig sein. Eine Ausnahme von diesem Regelfall kann z.B. eine alternativlose Umsetzung von europarechtlichen Vorgaben in nationales Recht sein.
Eine Abstimmung des Gesetzentwurfs mit anderen Ministerien muss erfolgen, falls deren Belange betroffen sind.
Anlässe für ein Tätigwerden des federführenden Bundesministeriums können sich insbesondere ergeben durch:
Zunächst wird in der Regel gefragt, ob ein Gesetz erforderlich ist (siehe § 43 Absatz 1 Nummer 1 GGO). Zur Feststellung der Erforderlichkeit sind verschiedene Aspekte zu beachten.
Die Zeitplanung ist ein wichtiger Arbeitsschritt zu Beginn eines Regelungsvorhabens. Es empfiehlt sich, bei der Zeitplanung vom geplanten Zeitpunkt des Inkrafttretens eines Gesetzes auszugehen und von diesem Zeitpunkt rückwirkend die Zeitpunkte der einzelnen Arbeitsschritte zu bestimmen. Der Zeitplan sollte stets aktualisiert werden.
| Zeit * | Datum | Aktion |
|---|---|---|
Vorphase
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| Dauer: ca. zwei bis vier Wochen | Hausabstimmung
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| mind. eine Woche vor Ressortabstimmung | Befassung Hausleitung
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| Dauer: ca. vier Wochen (kürzere Frist möglich, insb. i.V.m. Ressortabstimmungen in Vorphase) | Ressortabstimmung und weitere Beteiligungen
Ggf. während Ressortabstimmung, ggf. nach Billigung durch Ressorts:
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| spätestens freitags zehn Tage vor gepl. Kabinetteinbringung (Begründete Nachmeldung mit St- Vorlage bis freitags 12 Uhr vor Kabinett mgl.) | Kabinettvorlage an Hausleitung Beachtung der §§ 22, 51 GGO und ggf. der einschlägigen Hausanordnung
(Hinweis: Annex 3 enthält ein Muster für den Beschlussvorschlag und den Sprechzettel sowie den Verteilerschlüssel.) | |
| mittwochs | Kabinettbeschluss | |
| sechs Wo. vor nächster BR- Sitzung (Fristverkürzung möglich) | Zuleitung an Bundesrat durch BK-Amt
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| nach Befassung im Bundesrat (Ausnahme: Eilbedürftigkeit) | Zuleitung an Bundestag
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| Dauer: in der Regel. mind. drei Wochen | Befassung Bundestag
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| ca. zwei bis drei Wochen nach Zuleitung durch Bundestag | Zweite Befassung Bundesrat
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| Dauer: ca. zwei Wochen | Herstellung der Urschrift
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| Gegenzeichnung durch BK und Ausfertigung durch BPräs | ||
| Verkündung des Gesetzes (Artikel 82 Absatz 1 GG; § 60 GGO) | ||
| Inkrafttreten des Gesetzes (Artikel 82 Absatz 2 GG) (14 Tage nach Verkündung, falls Inkrafttreten nicht im Gesetz selbst geregelt ist) | ||
| * Die angegebenen Zeiträume sind jeweils Schätz- bzw. Erfahrungswerte. Es empfiehlt sich, zeitliche Puffer einzuplanen. Für weiterführende Ausführungen zur Übersicht wird auf die entsprechenden Kapitel und den Index verwiesen. | ||
Um einen Gesetzentwurf erarbeiten zu können, müssen die erforderlichen Informationen beschafft werden. Diese Aufgabe obliegt dem federführenden Fachreferat. Es bedient sich hierzu insbesondere der Erkenntnisse innerhalb des eigenen Hauses, der nachgeordneten Fachbehörden des Bundes, anderer Ressorts und der Länderregierungen, mit denen in der Regel auf Fachebene eine enge Kooperation durch verschiedene, meist sogar institutionalisierte Bund-Länder-Arbeitsgruppen gepflegt wird. Aber auch Verlautbarungen und Stellungnahmen von Interessenverbänden, Nichtregierungsorganisationen und Gesetzesanwendern sind einzubeziehen. Eine Interessenermittlung bei Ländern und kommunalen Spitzenverbänden (§ 41 GGO) soll durchgeführt werden. Ferner sind die einschlägige Rechtsprechung und wissenschaftliche Veröffentlichungen zu beachten.
Bei komplexen und politisch umstrittenen Vorhaben kann es sinnvoll sein, vor einem Gesetzentwurf zunächst eine politische Festlegung in Form von Eckpunkten, sei es durch Kabinettbeschluss oder Koalitionsabsprachen, herbeizuführen. Dabei empfiehlt es sich aus fachlicher Sicht, die Eckpunkte nicht zu detailliert zu fassen, damit der Spielraum erhalten bleibt, der für eine widerspruchsfreie Normierung von Einzelfragen im späteren Gesetzgebungsverfahren erforderlich ist. Eine hausinterne und ressortübergreifende Abstimmung der Eckpunkte empfiehlt sich, zudem ist eine Kabinettbefassung zu erwägen.
Zur Erarbeitung und Auswahl von Eckpunkten kann die Arbeitshilfe zur Gesetzesfolgenabschätzung des Bundesministeriums des Innern herangezogen werden. Sie hilft, die Regelungsnotwendigkeit zu begründen und die Folgen alternativer Eckpunkte abzuschätzen. Sie gibt Anleitungen zu fünf Arbeitsschritten:
Hinweis
Die Arbeitshilfe des Bundesministeriums des Innern ist im Intranet des Bundes unter -> „Rechtsvorschriften/Arbeitshilfen Recht/BRH“ zugänglich.
Zur Vertiefung der Erkenntnisse des Fachreferates können z.B. Gutachten eingeholt werden. Bei einem umfangreichen Gesetzgebungsvorhaben (insbesondere Erstkodifikation, Neukodifikation) kann es empfehlenswert sein, eine wissenschaftliche Kommission ggf. unter Beteiligung erfahrener Praktiker zu berufen und mit der Erarbeitung eines Kommissionsvorschlags zu betrauen. Auch in diesem Fall ist und bleibt es jedoch alleinige Aufgabe des federführenden Ministeriums bzw. Referates, die Vorschläge der Kommission kritisch zu prüfen, falls erforderlich zu modifizieren und in die Form eines inhaltlich und formal korrekten Gesetzentwurfs zu bringen.
Nach § 45 Absatz 5 Satz 1 GGO ist stets zu beachten, dass umfangreiche oder kostenintensive Vorarbeiten für einen Gesetzentwurf bei zu erwartenden oder vorhandenen Meinungsverschiedenheiten der Ministerien nicht veranlasst werden sollen, bevor das Kabinett entschieden hat. In diesem Sonderfall muss das federführende Ressort also bereits im Vorfeld eines Gesetzentwurfs eine abgestimmte Kabinettvorlage erstellen – in der Regel auf der Grundlage eines Eckpunktepapiers und einer Bewertung über den zu erwartenden Aufwand für die Vorarbeiten und über die Erfolgsaussichten des Projekts.
Steht fest, dass eine Regelung durch förmliches Gesetz erforderlich ist, sind die politischen, inhaltlichen und zeitlichen Rahmenbedingungen zu prüfen. So sind insbesondere folgende Fragen zu klären:
Mit welchen politischen Rahmenbedingungen ist zu rechnen, z.B.:
Welche Konsequenzen sind aus den politischen Rahmenbedingungen ggf. für die Ausgestaltung des Verfahrens zu ziehen, z.B.
Welche zeitlichen Implikationen können sich ergeben, z.B. aus
Sind die genannten Rahmenbedingungen bestimmt, wird in aller Regel auch bereits zu bedenken sein, welche Art von Gesetz verwirklicht werden soll. Als Gesetzestypen kommen u.a. in Betracht:
1 Stammgesetz: Rechtsakt des Gesetzgebers zur erstmaligen Regelung einer Materie
2 Änderungsgesetz: Rechtsakt des Gesetzgebers zur Änderung eines oder mehrerer Stammgesetze. Änderungsgesetze lassen sich unterteilen in:
Hinweis
Zu den Einzelheiten siehe auch das „Handbuch der Rechtsförmlichkeit“. Es ist im Internet unter http://hdr.bmj.de/ abrufbar.
Nach Abschluss der Vorüberlegungen und nach Aufstellung des Zeitplanes ist die Hausleitung über das geplante Vorhaben zu informieren. Dabei sind die Ziele des Gesetzgebungsvorhabens, die zentralen Regelungen, der grobe Zeitplan sowie weitere bedeutsame Aspekte des Vorhabens (Kosten, mögliche Konfliktpunkte im Ressortkreis oder im Verhältnis zu den Ländern) darzustellen.
Bei politisch weniger bedeutsamen Fachvorhaben kann die Unterrichtung der Hausleitung zu diesem Zeitpunkt zurückgestellt werden und nach Abschluss der Hausabstimmung vor Einleitung der Ressortabstimmung erfolgen.
Soweit dies bei sehr umfangreichen Vorhaben angezeigt ist, sollten in der Vorlage, möglicherweise aber auch schon im Vorfeld, der für die Durchführung des Vorhabens ggf. erforderliche zusätzliche Bedarf an personellen Ressourcen und die ggf. notwendigen organisatorischen Maßnahmen (z.B. die Einrichtung einer referatsübergreifenden Projektgruppe) benannt und zur hausinternen Abstimmung gestellt werden.
Obwohl die GGO dies nicht unbedingt nahelegt, entspricht es in vielen Fällen der Praxis, dass die Beteiligung der Fraktionen und einzelner Abgeordneter die Ausgestaltung des Regierungsentwurfs beeinflusst. So werden z.B. bei politisch bedeutsamen Vorhaben in „Koalitionsrunden“, die sich etwa aus Vertretern von Regierung und Parlament sowie aus hochrangigen Ländervertretern zusammensetzen können, oder in „Koalitionsausschüssen“ bereits vor oder parallel zu laufenden Ressortabstimmungen Beschlüsse gefasst, die Auswirkungen auf das Gesetzgebungsvorhaben haben. Hierdurch werden z.B. im Vorfeld der parlamentarischen Beratungen mehrheitsfähige Kompromisslösungen für Konfliktpunkte ausgelotet.