Gegenstand der Ressortabstimmung ist der von der Hausleitung des federführenden Ministeriums gebilligte Ressortentwurf. Die für die Ressortabstimmung maßgeblichen Vorschriften sind in den §§ 45 und 46 sowie der Anlage 6 zu § 45 Absatz 1, § 74 Absatz 5 GGO enthalten. Bereits im Vorfeld der Erstellung des Ressortentwurfs sind eine Unterrichtung des Bundeskanzleramtes (§ 40 GGO) und eine Interessenermittlung bei den Ländern und kommunalen Spitzenverbänden (§ 41 GGO) vorgesehen. Folgende Arbeitsschritte sind empfehlenswert.
1. Schritt: Unterrichtung des Bundeskanzleramtes
Da der Bundeskanzler die Richtlinienkompetenz besitzt und das Regierungshandeln insgesamt koordiniert, ist das Bundeskanzleramt über das Vorhaben zu unterrichten. Dies geschieht, sobald innerhalb des federführenden Ressorts entschieden ist, dass ein Gesetzentwurf ausgearbeitet werden soll. Dieser Zeitpunkt liegt damit in der Regel deutlich vor dem Beginn der Ressortabstimmung des Gesetzentwurfs. Falls die Arbeit am Vorhaben durch wichtige Ereignisse beeinflusst wird, ist dies dem Bundeskanzleramt ebenfalls mitzuteilen. Die Bundesregierung kann an diese Unterrichtung eine weiter gehende Steuerungsfunktion des Bundeskanzleramtes knüpfen (z.B. das Zustimmungserfordernis zwecks vorheriger Prüfung der „Koalitionsverträglichkeit“). Das kann im Einzelfall dazu führen, dass das Bundeskanzleramt ein Verfahren anhält. In diesen Fällen ist politisch zu klären, ob bzw. unter welchen Bedingungen das Verfahren wiederaufgenommen werden kann.
Die Unterrichtung des Bundeskanzleramtes erfolgt auf elektronischem Wege durch ein sog. Datenblattverfahren. Nähere Handlungsanweisungen für das Verfahren ergeben sich aus den hausinternen Handlungsanweisungen der einzelnen Ministerien. Ist – im Vorfeld eines Gesetzentwurfs – eine Festlegung von politischen Eckpunkten vorgesehen, wird in der Regel das Bundeskanzleramt unterrichtet (siehe § 24 Absatz 1 GGO); ggf. erfolgt eine Kabinettbefassung.
2. Schritt: Interessenermittlung bei Ländern und Gemeinden
Sind die Belange der Länder oder Kommunen berührt, so sollen nach § 41 GGO vor Abfassung eines Entwurfs die Auffassungen der Länder und der auf Bundesebene bestehenden kommunalen Spitzenverbände eingeholt werden.
3. Schritt: Beteiligung der betroffenen Ressorts sowie der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten
Die Beteiligungen der Ressorts zum Entwurf einer Gesetzesvorlage sind in § 45 Absatz 1 GGO in Verbindung mit Anlage 6 zu § 45 Absatz 1, § 74 Absatz 5 GGO detailliert geregelt. Die Regelungen folgen dem Grundsatz, dass eine Beteiligung stets insoweit zu erfolgen hat, als Zuständigkeiten eines anderen Ressorts berührt sind. Die Verfassungsressorts sind zur Prüfung des Entwurfs auf seine Vereinbarkeit mit dem GG immer zu beteiligen. In der Praxis hat sich eine breite Beteiligung bewährt. Dadurch können Reibungsverluste vermieden werden. In der Regel wird im Zuge der Ressortbeteiligung auch die rechtssystematische und rechtsförmliche Prüfung des Bundesministeriums der Justiz nach § 46 GGO eingeleitet.
Die Beteiligung der Ressorts hat rechtzeitig zu erfolgen. Verantwortlich dafür ist die Referatsebene.
Die Beteiligung der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten ergibt sich aus § 45 Absatz 3 in Verbindung mit § 21 Absatz 1 und 2 GGO. Eine Liste dieser Beauftragten wird vom Bundesministerium des Innern geführt, ständig aktualisiert und im Intranet der Bundesregierung unter „Organisation“ >„Ausschuss für Organisationsfragen (AfO)“ veröffentlicht (§ 21 Absatz 3 GGO).
4. Schritt: Beteiligung des Nationalen Normenkontrollrates
Der Normenkontrollrat wird an Rechtsetzungsvorhaben der Bundesregierung zum gleichen Zeitpunkt beteiligt wie die Ressorts. Er erhält mit den gleichen Fristen Gelegenheit zur Stellungnahme, insbesondere zu dem bei neuen Gesetzen und Verordnungen zu erwartenden Erfüllungsaufwand. Daher werden die Ressorts verpflichtet, den Erfüllungsaufwand des Regelungsvorhabens zu ermitteln und auszuweisen. Dieser muss im Vorblatt und in der Begründung des Gesetzentwurfs gesondert dargestellt werden. Der Nationale Normenkontrollrat prüft die Darstellung des Erfüllungsaufwands und nimmt hierzu Stellung.
5. Schritt: Erörterung der vorgetragenen Änderungswünsche
Im Rahmen des Beteiligungsverfahrens prüfen die Ressorts den Gesetzentwurf und tragen Bedenken, Änderungs- und Ergänzungswünsche vor. Wie in der Hausabstimmung werden diese Wünsche erörtert und es wird nach einvernehmlichen Lösungen gesucht. Dies geschieht in der Regel im Rahmen von Ressortbesprechungen auf Referatsebene. Bleiben diese erfolglos, werden wiederum die jeweils nächsthöheren Ebenen (Unterabteilungs- und Abteilungsleiter sowie Staatssekretäre) eingeschaltet, um Konsens herbeizuführen. Dies ist zumindest bei umfangreichen oder schwierigen Vorhaben meist ein langwieriger und aufwendiger Prozess. In seltenen Fällen werden die Minister der uneinigen Ressorts oder die Koalitionsgremien beteiligt, um ein Scheitern des Verfahrens zu verhindern.
Ein möglicher Dissens zur Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates (Schritt 4) sollte ebenfalls ausgeräumt werden. Ggf. muss die Bundesregierung hierzu gesondert Stellung nehmen.
6. Schritt: Erneute Abstimmung im federführenden Ressort
Bei Änderungen am Gesetzentwurf aufgrund der oben genannten Beteiligungen wird der veränderte Entwurf im federführenden Haus erneut abgestimmt. Hierzu wird in der Regel eine von den zu beteiligenden Fachreferaten mitzuzeichnende Leitungsvorlage erstellt. Falls die Hausleitung unmittelbar an der Ressortabstimmung beteiligt war, ist die Leitungsvorlage ggf. entbehrlich, die beteiligten Referate sind jedoch zu informieren.