Am Entwurf der Gesetzesvorlage sind die Länder, kommunalen Spitzenverbände, Fachkreise und Verbände nach § 47 GGO frühzeitig zu beteiligen. Die Unterrichtung anderer Stellen (z.B. Presse, Dritte) gemäß § 48 GGO ist die Regel.
Zwischen Bundes- und Länderressorts bestehen traditionell auf vielen Ebenen formelle und informelle Arbeitsbeziehungen (Fachministerkonferenzen, Fachreferentengremien). Hier werden häufig politische und fachliche Probleme erörtert, bevor diese in ein Gesetzgebungsverfahren einfließen. Ebenso verfügen die kommunalen Spitzenverbände, die Fachkreise und die sonstigen Verbände in der Regel über gute Kontakte zu den Bundesressorts, so dass sie meist frühzeitig über anstehende Gesetzgebungsvorhaben informiert sind und häufig bereits im Anfangsstadium des Gesetzgebungsverfahrens versuchen, ihre Positionen einzubringen. Aufgrund der zunehmenden Komplexität der zu regelnden Sachverhalte und des damit verbundenen Informationsbedarfs der Ministerialverwaltung ist dies de facto unverzichtbar. Allerdings ist der Einfluss der Verbände angesichts ihrer Funktion als Interessenvertretung nicht unproblematisch und bedarf einer kritischen Distanz auf Seiten der zuständigen Bearbeiter des Fachressorts.
Aus der Beteiligung nach den §§ 47, 48 GGO erwachsen den Verbänden, Fachkreisen oder sonstigen Dritten keine eigenen Verfahrens- oder Vetorechte. Sie können im Rahmen der Verfahrensleitung durch das federführende Ressort lediglich für ihre Positionen werben und versuchen, fachliche Argumente einzubringen und politischen Druck auszuüben.
Die Stellungnahmen der Länder sind im Hinblick auf das Bundesrats-Verfahren wichtig. Es empfiehlt sich, Einwände der Länder frühzeitig aufzugreifen.
Das Bundeskanzleramt muss über die Beteiligung von Verbänden und sonstigen Dritten unterrichtet werden, bei besonderer politischer Bedeutung des Gesetzentwurfs ist eine Zustimmung des Bundeskanzleramtes zur Beteiligung einzuholen (§ 47 Absatz 2 GGO). Für eine beabsichtigte Einstellung des Gesetzentwurfs in das Intranet der Bundesregierung oder in das Internet ist ein Einvernehmen mit dem Bundeskanzleramt und ein Benehmen mit den übrigen beteiligten Bundesministerien herzustellen (§ 48 Absatz 3 GGO). Ferner darf die Zuleitung des Entwurfs an Länder, Verbände und Fachkreise durch das federführende Ressort nur erfolgen, wenn dies im Einvernehmen mit den Ministerien geschieht, von denen abweichende Meinungen zum Gesetzentwurf zu erwarten sind (§ 47 Absatz 1 GGO). Damit soll vermieden werden, dass regierungsinterne Kontroversen öffentlich ausgetragen und dadurch politische Angriffsflächen geboten werden.
§ 47 GGO schafft eine Grundlage für die Beteiligung betroffener Verbände im Rahmen von Gesetzgebungsverfahren. Das jeweils zuständige Fachministerium ist aufgefordert, betroffene Verbände rechtzeitig zu beteiligen. Die Stellung der kommunalen Spitzenverbände wird – soweit kommunale Belange betroffen sind – durch § 41 GGO und § 47 Absatz 1 und 5 GGO besonders hervorgehoben.
Ein Anspruch auf Übernahme der Änderungswünsche der Verbände besteht nicht.
In der Praxis erhalten die beteiligten Verbände und Fachkreise vielfach die Möglichkeit, schriftlich Stellung zu nehmen. In einem zusätzlich anberaumten Termin können die Positionen mündlich dargelegt und erörtert werden. An den Anhörungen nehmen in aller Regel nicht nur Vertreter des federführenden Ministeriums teil, sondern auch die zuständigen Mitarbeiter anderer Ressorts.
Nicht alle Interessen werden im gleichen Maße und mit dem gleichen politischen Gewicht durch Verbände und Fachkreise vertreten. Dies sollten die gesetzesvorbereitenden Mitarbeiter der Ministerien bedenken, eine kritische Distanz zu den Informationen und Stellungnahmen der Interessenvertretungen ist – trotz aller notwendigen Kooperation – geboten.
Entschließt sich das federführende Ressort, bestimmte Änderungswünsche von beteiligten Verbänden und Fachkreisen zu berücksichtigen, müssen diese wiederum ressortintern und ressortübergreifend abgestimmt werden. Hier gelten die bereits beschriebenen Verfahrensregelungen entsprechend.